Nuestro Compromiso con la Solidaridad y el Desarrollo Humano

"Una cultura de solidaridad social y responsabilidad individual es indispensable. La justicia social parte de las oportunidades y los incentivos, de las capacidades de todos, en primer lugar los pobres, pero también de la fraternidad y del apoyo solidario a los que más necesitan".

Miguel Ángel Rodríguez E.
Programa de Gobierno 1998-2002
"Soluciones para el Futuro"

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     Nuestro Compromiso con la Solidaridad y el Desarrollo Humano

1. Introducción

Una de las preocupaciones centrales de la Administración Rodríguez Echeverría (1998 – 2002), es la identificación de mecanismos y procedimientos mediante los cuales se puedan abordar los problemas estructurales de la pobreza. Así como promover una estrategia que conduzca a su reducción –de un 19,7% actualmente a un 16% en el año 2001– mediante programas cuyos beneficios lleguen, efectivamente, a las familias en condición de pobreza.

La única manera de reducir la pobreza, en forma real, es abordando el problema con una amplia gama de políticas, dado que no se trata de una cuestión sectorial o un problema segregado y específico. La erradicación de la pobreza es un objetivo central y rector de todos los esfuerzos nacionales en pro del desarrollo humano.

Para ello es necesario complementar la creación de oportunidades, mediante la creación de más y mejores empleos y programas especiales de apoyo y fortalecimiento de la micro y pequeña empresa, con el desarrollo de políticas y programas eficaces de apoyo a las personas más necesitadas de la solidaridad social.

El presente Plan de Solidaridad contempla las políticas y programas sociales dirigidos exclusivamente a apoyar a las personas y familias en situación de pobreza, a partir de importantes transformaciones y mejorías del modo en que se ha venido abordando este problema, para lo cual invertiremos en este año un total de 57 mil millones de colones.

Durante estos meses de Gobierno la Administración Rodríguez Echeverría ha definido como prioritaria la inversión en áreas como educación y salud, así como la ejecución de programas y estrategias de combate a la pobreza más eficientes, que se adecuen a las demandas sociales. También se están realizando mayores y mejores esfuerzos para que los recursos de fondos como el de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF), el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), se orienten a la atención de las personas en condiciones de pobreza, fin para el cual fueron creados.

Estos esfuerzos implican que las políticas para el desarrollo humano integral articulen tanto lineamientos para los programas que tienen corte universal, como para aquellos creados con el objeto de abordar los problemas específicos del país en el campo de la pobreza.

Se considera esencial mejorar los programas universales, con el fin de disminuir y prevenir las condiciones que llevan a las familias a caer bajo la línea de pobreza. Esta tarea se llevará a cabo mediante programas que comprendan no sólo los de corte social tradicionalmente calificados como: salud, vivienda, nutrición y educación; sino también los económicos como: la capacitación para el trabajo, y los campos agropecuarios, industriales y de crédito, entre otros.

Estos programas serán complementados con acciones compensatorias promocionales, que estarían enmarcadas en la reorientación de los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de conformidad con los objetivos del Gobierno, como con el consenso de la mesa de Concertación que tuvo a su cargo el análisis de este mismo. Es por ello que hemos planteado la transformación de FODESAF en un Fondo Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano (FONASOL).
Además del problema de carencias, existe el problema de desigualdad social. Este debe ser de particular preocupación para el Estado, pues se trata de un asunto ético que reclama intervención, pues las condiciones que generan esta desigualdad no son elección del propio individuo, sino del legado del pasado o de circunstancias que no están bajo su control.

La política generadora de oportunidades de esta Administración está basada en mejorar la situación económica y social del país, con el fin de que todos los costarricenses puedan tener un crecimiento acorde con ella.

Por eso, resulta esencial el plan económico y social "La Solución de Todos", con sus tres objetivos fundamentales: reducir el costo de la vida, generar más y mejores empleos y disminuir la pobreza.

Sin embargo, es claro que aquellos grupos, donde la pobreza y la desigualdad son más críticas, tienen una menor posibilidad de aprovechar las oportunidades de crecimiento, dada la carencia de capital físico o humano.
Por ello, el Gobierno debe facilitar a estos grupos, la obtención de mayor inversión en capital a través de capital físico como un hogar donde vivir o tierra para cosechar, o de capital humano por medio de educación, salud, alimentación y servicios básicos.

Tal es el objetivo de este Plan de Solidaridad, cuyos elementos fundamentales, tanto en lo relativo a conceptualización, como en mecanismos de operación y en objetivos concretos, se desarrollan a continuación.

1. Breve diagnóstico de la pobreza

La política social en Costa Rica ha tenido un carácter universal a través de los programas vinculados con la inversión en educación, salud, nutrición y vivienda. Esta orientación le ha permitido al país, ubicarse en niveles privilegiados en cuanto a los indicadores de desarrollo humano. Sin embargo, pese a la alta inversión comparativa que ha tenido Costa Rica, no se ha logrado abarcar a todas las familias en situación de pobreza.

En ese sentido, vale la pena destacar que para el desarrollo general de un país como Costa Rica, tenemos índices de cobertura en los servicios básicos relativamente buenos (como por ejemplo, bajos niveles de analfabetismo, alto acceso al agua potable y a servicios de salud), aunque no son –de ningún modo-suficientes. Por esta razón, el tema central se refiere más bien a la calidad y sostenibilidad financiera de esos servicios, así como a lograr metas más ambiciosas que nos permitan mejorar la situación actual, como sería una alta participación en la educación secundaria, un sistema de salud más humanizado y eficiente, y el acceso universal a pensiones y a vivienda.

La asignación de recursos hacia programas sociales ha mostrado una alta prioridad macroeconómica, equivalente a un 18% del PIB como media en los últimos 17 años, así como una elevada prioridad fiscal, absorbiendo como promedio dos terceras partes del gasto público total. Este gasto social ha mostrado una tendencia a privilegiar la inversión en desarrollo humano, lo que se evidencia al destacar que el 68% del total del gasto social, como promedio en los últimos 17 años, ha correspondido a servicios en salud y educación.

En general, como se dijo anteriormente, estas políticas sociales han mantenido siempre un carácter universal, de manera que la mejoría se ha evidenciado en todas las regiones del país y en todos los niveles de ingreso. Ello no implica, sin embargo, desconocer la presencia de problemas de eficiencia en el uso de los recursos, de inequidades en el acceso a los servicios y de baja calidad de los mismos.

De acuerdo con datos recientemente presentados, durante el período 1987-1998, se muestra una tendencia hacia la disminución de los niveles de pobreza según ingresos (Gráfico No.1). Esta tendencia, ha llevado al país a una condición donde aproximadamente uno de cada cinco hogares, se encuentra sumido en condiciones de privaciones, a diferencia de los años sesenta, donde dos de cada cinco hogares se encontraban en situación de pobreza. A julio de 1998, de acuerdo a datos preliminares de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 138.030 hogares tenían ingresos por debajo de la línea de la pobreza, o con incapacidad para satisfacer sus necesidades básicas. Esto representa un total de aproximadamente 620.000 personas en condiciones de pobreza.

En cuanto a su distribución geográfica, en 1998, las Regiones Chorotega y Brunca, presentan niveles de pobreza superiores en más de diez puntos porcentuales al promedio nacional (ambas con 34.1%) (Gráfico No. 2). La Región Central, como ha sido tradicional, muestra un nivel de pobreza inferior al promedio nacional. Sin embargo, se reconoce la imperiosa necesidad de mediciones más finas para conocer el verdadero comportamiento de la pobreza a nivel de cantón y distrito, que no puede captarse mediante un instrumento como la Encuesta de Hogares.

Con relación a la ubicación de la pobreza, sea rural o urbana, los datos para 1998 reafirman una tendencia estructural de la sociedad costarricense: la mayor concentración de la pobreza está en la zona rural. En ella habitan 86,265 de los 138.030 hogares pobres. Esto significa que dos de cada tres hogares en situación de pobreza se encuentra en la zona rural.

De igual forma se nota la creciente importancia que reviste la familia nuclear y monoparental con una mujer al frente del hogar, dentro de las personas en situación de pobreza. De acuerdo con la Encuesta de Hogares de 1998, del total de hogares en situación de pobreza extrema, un 34.6% corresponde a aquellos cuya jefatura recae en una mujer.

En el aspecto laboral, los hogares pobres muestran situaciones de desventaja con respecto a la situación del promedio nacional. Por ejemplo, el número promedio de horas semanales trabajadas es de 31.5 en familias clasificadas en situación de pobreza extrema, mientras que es de 45 horas en familias no pobres. La tasa de desempleo abierto afecta al 16.9% de las personas en pobreza extrema y tan sólo a un 4.1% de los no pobres.

Las personas más jóvenes (menores de 25 años) y las mujeres son las que presentan la tasa de desempleo abierto más alta, con porcentajes que superan el promedio nacional. Este aspecto se vincula con el hecho que reiteradamente se afirma de que la pobreza afecta principalmente a jóvenes y mujeres.

En cuanto al nivel educativo, en la zona urbana el porcentaje de la población con primaria incompleta y ningún grado de escolaridad suma 17.3% , sin embargo, en la zona rural este asciende a un 34.3%. Esta es, definitivamente, una de las causales de la mayor presencia de la pobreza en esta última zona. Un promedio de 4.7 años de escolarización en el sector agrícola, y de 7.4 años en los otros sectores, debe llamar a la reflexión.

Con respecto a la educación, es importante destacar que la cobertura del sistema educativo ha mostrado una fisura muy importante en la educación secundaria, pues la tasa de escolaridad a este nivel ha crecido muy lentamente en las dos últimas décadas. Así, para 1998, la tasa neta (en tercer ciclo y diversificado) fue de un 60% de la población respectiva, es decir dos de cada cinco adolescentes se encontrarían fuera del sistema educativo. Y con ello apenas recuperamos el año anterior la escolaridad que teníamos en 1980, pues para 1990 había bajado la escolaridad de este grupo etario a un 50 por ciento.

En cuanto a la meta de servicios de agua y saneamiento, el país ha realizado importantes esfuerzos, e inversiones cuantiosas, que nos permiten tener un 91.3% de las viviendas con acceso a servicios de agua por cañería, lo que cubre a un 86.8% de los habitantes. Sin embargo, sólo un 72% es agua potable. Aproximadamente un 40% de la población nacional depende de acueductos municipales y rurales, aún cuando únicamente la mitad de estos garantiza la pureza del agua.

En general, se puede decir que en materia de salud, el país ha continuado mostrando indicadores nacionales favorables, particularmente en cuanto a cobertura por vacunación, atención del parto intrahospitalario (98%) y control de enfermedades prevenibles. Sin embargo, existen áreas en las que se evidencia un severo deterioro, como es el caso de la mortalidad materna, que se incrementó de un 14.6 por cada 100.000 nacidos vivos en 1990 a un 37.2 en 1997. Esta situación es realmente preocupante, así como la de mortalidad infantil que se incrementó de un 11.8 por cada mil nacidos vivos en 1996 a un 14.2% en 1997. A estas cifras se debe agregar también un incremento en el porcentaje de niños y niñas con bajo peso al nacer, habiendo pasado de 6.3 en 1990 a 7.3 en 1996.

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Nutrición de 1996, se muestran diferencias regionales. El déficit de "peso para edad" fue de un 18.1% en el Área Metropolitana, de un 25.5% en el resto urbano del país y de un 23% en la zona rural, no mostrando diferencias significativas según sexo. En general, la medición de talla para edad (1996) determinó que el 7% de la población escolar presenta retardo moderado o severo (4.8% en las mujeres y 9% en los hombres).

Un estudio realizado en 1997 muestra la existencia de disparidades geográficas en la calidad de la atención; evidenciando también que los hijos e hijas de madres adolescentes corren un mayor riesgo de muerte ante una baja asistencia a la consulta prenatal. Esto plantea la necesidad de adaptar los servicios a los requerimientos y niveles de riesgo de las gestantes.

El embarazo entre adolescentes ha mostrado una tendencia creciente durante la década de los noventa, pasando de un 15.8% en 1990 a un 18.9% en 1996. En este campo, es importante destacar que durante 1997 aproximadamente un 10% de los nacimientos fue de madres de nacionalidad nicaragüense y de ellos un 52.2 % ocurrió en mujeres con edades entre los 15 y los 24 años.

En materia de seguridad social, es preocupante que un 45% de la Población Económicamente Activa se encuentra aún excluida del sistema previsional de protección. En términos de tendencia, la cobertura del RIVM luce estancada desde la pasada década, ante las dificultades para atraer a la población con ocupaciones independientes. El punto aquí, es que el hecho de garantizar a la población una vejez digna constituye un importante motivo de preocupación para el sistema de seguridad.

En síntesis, para las familias en situación de pobreza y exclusión social, el futuro se encuentra condicionado, entre otros factores, a la creación de oportunidades exitosas en materia de recalificación de los recursos humanos, la generación de nuevas oportunidades productivas, una mejor calidad y cobertura universal de los servicios sociales, y a acciones compensatorias que promuevan y fortalezcan las redes de protección social familiar, comunal y nacional. Todas esas acciones deben orientarse exclusivamente a las personas más pobres y realizarse con un alto nivel de efectividad.

2.1. El problema institucional

A partir de un análisis exhaustivo de la institucionalidad social del país se encontraron una serie de factores que restan efectividad a la acción social. De estos se pueden señalar los siguientes:

1. Las políticas y programas hasta ahora predominantes no aseguran la atención a los grupos más pobres. Costa Rica ha desarrollado con éxito políticas de carácter universal, pero muchos de los grupos con mayores niveles de pobreza no encuentran respuesta efectiva a sus necesidades. Para atender de forma efectiva la pobreza, a partir de la situación actual, se hace necesario complementar las políticas universales, con políticas y programas selectivos hacia la población objetivo. Los recursos aplicados a programas como Bono de la Vivienda, Pensiones del Régimen No Contributivo, Comedores Escolares y Servicios de Salud financiados por FODESAF, han sido percibidos en una proporción importante por costarricenses con niveles de ingreso medio, en detrimento de las personas que por su situación de pobreza más los necesitan.

2. Persiste duplicidad de funciones en las instituciones de acción social, y una atomización de programas sin articulación. Esto genera duplicidad de gastos, encarecimiento de acciones y dispersión de recursos dirigidos hacia la misma población. Estos programas en su mayoría no responden efectivamente a los factores estructurales de la pobreza, y algunos han tenido horizontes de realización irreales, careciendo de una orientación adecuada para el logro de los resultados esperados.

3. La ausencia de coordinación en la ejecución de programas impide enfrentar la pobreza de manera integral y en sus causas. Es normal que se atiendan las necesidades en forma separada, y que no se faciliten las condiciones de promoción humana tendientes a generar situaciones de bienestar sostenible para la familia o el individuo sujeto de la acción social. En Costa Rica, los pobres perciben soluciones parciales y separadas de un conjunto institucional sin coordinación.

4. Desarticulación entre la oferta de soluciones y la población objetivo. Son los pobres precisamente las personas menos organizadas y con menor capacidad de gestión ante organizaciones oferentes de servicios. En algunos casos, son otros sectores sociales quienes se ven beneficiados al percibir la ayuda del Gobierno gracias a programas mal dirigidos. Corresponde entonces al Gobierno asumir de manera especial la representación de los sectores más desposeídos. También es necesario incluir en agenda gubernamental, acciones que se vinculen directamente con la atención de estos grupos de población, con el fin de asegurar que esos recursos sean utilizados en la atención de la población objetivo.

5. La ausencia de sistemas efectivos de evaluación de impacto y eficiencia de los programas. Esto es particularmente claro con lo sucedido históricamente en FODESAF, que vio reducidas la evaluación y planificación a su mínima expresión. En mucho este ha sido el resultado de la aprobación de leyes que asignan más del 77% a destinos específicos y de que la Contraloría General de la República se ha pronunciado indicando que "Los recursos destinados por la ley ( … ) escapan a las medidas de control que la DESAF debe ejercer sobre los recursos de FODESAF, al variarse tácitamente su finalidad". Esto contradice el espíritu de la Ley 5662 que hace 24 años determinó que esos fondos deben dirigirse a atender las necesidades de los costarricenses en situación de pobreza.

6. El alto componente de gasto administrativo que reduce el porcentaje de recursos que llegan efectivamente a la población. La inercia institucional no permite variar programas que se desarrollan en un determinado momento, aunque estos, ya no sean pertinentes. Adicionalmente, en algunos casos, se observa una excesiva burocracia, una resistencia al cambio y a la innovación, una gran fragmentación de tareas, la existencia de numerosos niveles intermedios, de funciones departamentales aisladas y de una baja comunicación entre los tomadores de decisiones y los ejecutores.

3. Nuevos Principios de Atención a la Pobreza

De acuerdo con las debilidades detectadas y conociéndose de manera general cuál es la población objetivo, la Administración Rodríguez Echeverría, tomando en cuenta sugerencias derivadas del Proceso de Concertación Nacional, ha definido las siguientes políticas generales:

1. Orientar los recursos del Fondo Nacional de Solidaridad y Desarrollo Social (FONASOL) hacia los fines para los cuales fue creado. Ello implica que cada colón del Fondo se destinará exclusivamente y de manera gradual, a programas dirigidos a la población meta. Paralelamente, se deberán identificar recursos para aquellos programas que en la actualidad se financian con el Fondo, pero que no califican por estar orientados hacia otros estratos de la población.
2. Los incentivos promocionales se otorgarán en función de los criterios de selección derivados del Sistema de Información de Población Objetivo (SIPO). Este mecanismo debe permitir caracterizar y ubicar espacialmente a todas aquellas familias en situación de pobreza extrema en primer lugar, y de pobreza crónica, como segunda prioridad.
3. Descentralización y desconcentración. Los servicios serán provistos por las instituciones que estén más próximas a las familias en situación de pobreza, privilegiándose la estrategia que impulsa el Triángulo de Solidaridad. El papel del Gobierno es, también, el de proveer financiamiento, establecer normas, procedimientos, supervisar y evaluar programas, y no necesariamente, prestar el servicio de manera directa.
4. Pago por servicios a las instituciones, y entidades gubernamentales y privadas, sin fines de lucro. Para ello se han de establecer y diseñar programas que contemplen las correspondientes estructuras de costos por persona atendida, y que estén en función del tipo de servicios que requieran las familias identificadas. No se continuará con la práctica de presentar programas presupuestarios, sino que el financiamiento se otorgará ante la presentación de proyectos específicos que respondan a los lineamientos (especie de cartel de licitación) que emita la entidad que financiará la obra.
5. Especialización y complementariedad. Las instituciones deben identificar su misión y ajustarse a la especialidad en la cual tienen fortalezas, buscando de esta forma, complementar su trabajo con el de las otras instituciones especializadas en otras áreas.
6. Énfasis en la atención de los factores estructurales. Todos los programas que se diseñen en este campo deben contener un componente de promoción y capacitación. Es necesario también que atiendan los factores estructurales y subyacentes que generan que la pobreza prevalezca.
7. Evaluación de proceso e impacto. Todo programa que se diseñe y se lleve a la práctica, debe contar con indicadores para evaluar los procesos y el impacto real causado sobre la población objetivo.

4. Un nuevo enfoque para FODESAF: FONASOL

Hemos propuesto la transformación de FODESAF en el Fondo Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano (FONASOL), como expresión de las profundas reformas y mejorías que deben introducirse en los programas sociales. FONASOL representa el mayor esfuerzo de solidaridad de la sociedad costarricense. Su administración transparente, en busca de objetivos bien definidos y la puesta en práctica de mecanismos efectivos para mejorar las condiciones de vida de los sectores más desposeídos, es una responsabilidad ineludible.

    4.1. Misión de FONASOL

La misión de FONASOL es financiar y evaluar programas de atención y prevención de la pobreza. FONASOL debe retomar su papel como herramienta de planificación, supervisión y evaluación de los programas que se desarrollan para la atención a los costarricenses de escasos recursos.

   4.2. Objetivos específicos de FONASOL

• Mejorar las condiciones de vida de los costarricenses en situación de pobreza con la atención de sus necesidades básicas.
• Financiar programas de asistencia y promoción para mejorar las condiciones de vida actuales, así como promover el desarrollo humano en los sectores que presentan menores ingresos.
• Planificar la atención de problemas de pobreza mediante soluciones integrales, que deben surgir de la coordinación institucional.
• Evaluar el desempeño de los diferentes programas y recomendar áreas de acción en atención a su éxito.
• Identificar duplicidades y promover la coordinación interinstitucional.
• Fiscalizar el uso efectivo de los fondos en la atención a la población objetivo.
• Poner en práctica las recomendaciones y pronunciamientos de la Comisión Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano (CONASOL), en materia de política social de acuerdo a los lineamientos emitidos por las autoridades de Gobierno.
• Rendir cuentas a la sociedad civil sobre la distribución de los fondos y el impacto de los programas en atención a las metas de mediano y largo plazo. Esto se realizará a través de los mecanismos formales establecidos y de la CONASOL.

4.3  Acuerdos del Foro de Concertación

        En el marco del Proceso de Concertación Nacional, el Gobierno de la República se compromete a promover las reformas legales que sean necesarias para el cumplimiento de los acuerdos alcanzados en esta área, así como a adelantar aquellos que no requieran reformas de esta naturaleza. En ese contexto, el Plan de Solidaridad propone:

    4.3.1 Puntos concertados que implican reforma legislativa

• Podrán ejecutar fondos de FONASOL las instituciones públicas y privadas (estas últimas, indirectamente, a través de las instituciones públicas) y los beneficiarios organizados de hecho o de derecho.

• Los fondos no serán sujetos de asignación específica por ley. El destino será definido por la CONASOL. El Gobierno elaboró el Proyecto de Ley necesario para el cumplimiento de esta directriz. De igual forma, se compromete a trasladar recursos del presupuesto nacional a aquellas instituciones que por atender asuntos no relacionados con pobreza, dejen de percibir recursos del Fondo.

• Establecimiento de la Comisión Nacional de Solidaridad y Desarrollo Humano (CONASOL). Este elemento viene a permitir la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones sobre FONASOL. Ya se estableció por decreto ejecutivo y por primera vez en nuestra historia hay una mayoría de representantes de las organizaciones sociales en el órgano que fijará las políticas para combatir la pobreza y evaluar los resultados. Los representantes de la sociedad civil provienen, cada uno, del sector empresarial, del sector laboral, de los gobiernos locales, del movimiento de desarrollo comunal y de los propios beneficiarios de los programas sociales. Esto último es particularmente importante: también por primera vez en nuestra historia hay ahora representación de los beneficiarios de estos programas en la más alta instancia de toma de decisiones de la política social.

• Desarrollar un programa descentralizado de ventanilla única para la recepción y trámite de solicitudes de financiamiento de programas. Esto será impulsado mediante la puesta en práctica del SIPO y la reforma institucional. La atención de esta ventanilla estará coordinada por el IMAS.

    4.3.2 Puntos congruentes con el orden jurídico actual

• Beneficiarios de FONASOL: Los recursos del Fondo serán destinados exclusivamente a la atención de la pobreza mediante programas de asistencia y promoción.

• Evaluación de programas: En la actualidad no se dispone de mecanismos de evaluación de la eficacia de los programas. Los proyectos financiados deberán presentar informes de ejecución a la CONASOL y serán evaluados periódicamente.

• Gastos administrativos: Los recursos asignados por FONASOL no podrán ser utilizados para financiar gastos indirectos que se no se puedan justificar en función del desarrollo de los programas.

5. Nuevo orden institucional

El presente Plan de Solidaridad, promueve:

1. La especialización institucional en concordancia con su experiencia y fortalezas.
2. La coordinación y articulación de cada uno de los programas identificados como prioritarios a través de una instancia rectora.
3. El financiamiento de los servicios sociales se basará en la provisión de servicios, más que en la adjudicación presupuestal: el FONASOL define cual tipo de servicio financiar y pagar de acuerdo a ciertas normas preestablecidas.
4. El cumplimiento de lineamientos de política en la búsqueda de la eficiencia administrativa y el logro de metas concretas en tiempos realistas.
5. Gran parte de los servicios sociales serán provistos por las instituciones que estén más próximas a los beneficiarios, como las municipalidades o aquellas del Triángulo de Solidaridad y del sector privado, en lugar del Gobierno Central.

En el marco de los principios del Plan de Solidaridad, las instituciones vinculadas al Área Social asumirán una especialización sectorial que estará articulada en función de las demandas sociales, de las metas globales y de los programas que establece el Plan. Para posibilitar lo anterior, la responsabilidad articuladora recaerá en una sola institución (que puede ser el IMAS, o el IDA en el caso del sector rural), la cual deberá tener a su cargo el establecimiento del contacto necesario entre las ofertas institucionales y las respectivas demandas sociales.

La institución coordinadora, a partir de la implementación del SIPO, identificará los beneficiarios potenciales y sus respectivas carencias. En este contexto, el IMAS no solo prestará servicios directos, sino que también remitirá a las instituciones especializadas en la prestación de servicios, las solicitudes de solución para atender de forma oportuna las demandas específicas    (figura 1).

Con el objeto de eliminar el problema de la duplicidad y atomización de programas en las instituciones, se le asignará a cada una la responsabilidad del cumplimiento de una serie de servicios. Esta responsabilidad recaerá en forma exclusiva en ella; no obstante, esto no significa que la institución no pueda subcontratar a un tercero (ONG, Instituciones de Bienestar Social, empresa privada u otro organismo gubernamental) para su realización.

El Cuadro 1 muestra los principales programas o proyectos, clasificados según área y entidad rectora, que recibirán financiamiento prioritario del FONASOL. Sus objetivos se orientan hacia la erradicación de la pobreza extrema y a contribuir con la disminución de la pobreza general. En ese sentido, es importante tener en mente dos conceptos esenciales:

1. Nombrar a una institución como coordinadora-responsable o rectora. Esto no implica que por si sola prestará la integralidad del servicio o programa, ya que como se ha mencionado anteriormente existe complementariedad de acciones y el abordaje de la pobreza demanda intersectorialidad.
2. Los programas que se incluyen seguidamente no constituyen la totalidad. Todas las instituciones que tienen como fin contribuir al desarrollo humano integral, incluirán entre sus prioridades la atención de las familias en situación de pobreza, esto mediante mecanismos que garanticen el acceso de estas familias a los programas universales y sectoriales que se ofrecen.

Cuadro
ESPECIALIZACIÓN POR ÁREA DE ACCIÓN

Adicionalmente, la institución suplidora del servicio, mediante conexión con el SIPO, informará al IMAS, a través del respectivo registro, la prestación del servicio demandado. La recopilación de la información sobre cada beneficiario potencial que deberá registrarse en el SIPO, se realizará a partir de un esquema multi-institucional, aprovechando principalmente las instancias descentralizadas de las instituciones públicas y de la sociedad civil, que operan a lo largo de todo el país, y que serán canalizadas al IMAS para la respectiva alimentación del Sistema.

Además, las personas en condiciones de pobreza, por iniciativa personal podrán acudir al IMAS o a sus oficinas regionales para completar, con la debida asesoría técnica, su Ficha de Información Social (FIS).

Para permitir una toma masiva de la FIS, las instancias que colaborarán en la tarea de registro serán apropiadamente capacitadas para garantizar la calidad y confidencialidad de los registros. El IMAS definirá e implementará, en coordinación con las instancias participantes, el calendario de aplicación de la FIS y los requerimientos técnicos para la interconexión de la información.

El IMAS y el IDA entregarán en el plazo correspondiente un informe de gestión con el objeto de mejorar el accionar del Programa y, por supuesto, como un medio de rendición de cuentas a la opinión pública.

   5.1 Mecanismos de control

        5.1.1 Sistema Información de Población Objetivo

Es un sistema integrado que busca mejorar el control interno, la calidad del servicio al beneficiario y la eficiencia administrativa.

El SIPO mediante la Ficha de Información Social (FIS), es el principal instrumento para asegurar que la inversión social sea dirigida efectivamente a la población en condiciones de pobreza

El SIPO consiste en una encuesta estándar que se aplica a personas que presentan un déficit en la satisfacción de sus necesidades básicas. La información que se obtiene de la FIS se introduce en el sistema computarizado que administra el IMAS. A esta población censada, se le aplican criterios estándar de selección de beneficiarios para los diferentes programas de incentivos, y se le da el debido proceso a los beneficiarios seleccionados.

La información es compartida mediante una red de cómputo interinstitucional, donde se registra cada vez que se aprueba un servicio. Después se definirá un cronograma de implementación interinstitucional.

    5.2 Pago por servicios

Como parte de una nueva política presupuestaria donde se pretende entregar un subsidio económico a la demanda de servicios ( personas en condición de pobreza) y no a las instituciones, es decir la oferta, se cambiará el proceso de asignación de recursos a un sistema de pago por servicio. Este procedimiento consta de los siguientes pasos:

1. Determinar los servicios que puede brindar cada institución.
2. Cuantificar el número de servicios o bienes que hay que entregar a las personas en extrema pobreza, de acuerdo con sus necesidades previamente ordenadas por prioridades ( a través del SIPO).
3. Determinar el costo necesario para llevar a cabo cada servicio, incluyendo un costo administrativo del programa que al mismo tiempo garantice calidad.
4. Dar a la institución como presupuesto, una cantidad igual al producto del número de bienes y servicios que debe entregar, multiplicado por el mínimo costo requerido para llevarlo a cabo.

El proceso exige la selección de un sistema para la determinación del costo para cada servicio.

        5.2.1 Sistema de Evaluación

Este es el sistema de información gerencial que permite llevar el control de ejecución de presupuesto y logro de metas. Este programa fue desarrollado por la Organización Panamericana de la Salud y funciona permanentemente en la CCSS.

Será aplicado durante 1999 en las instituciones ejecutoras de recursos de FONASOL, con el objetivo de determinar los productos o servicios que brindan, la aplicación de los recursos y los costos unitarios y costos marginales. Esto permite un control más efectivo y eficiente por parte de FONASOL de la ejecución de los programas, el cumplimiento de metas y la población atendida en forma efectiva.

   5.3 Mecanismo de ejecución: El Triángulo de Solidaridad

Es un mecanismo estratégico que promueve la integración y la participación solidaria en la identificación y solución de los problemas locales. Este mecanismo permite entre otros objetivos, el abordaje de la pobreza mediante la integración de las comunidades en la toma de decisiones. La experiencia acumulada hasta el momento nos permite afirmar que este mecanismo:

1. Incorpora las preocupaciones y prioridades de los interesados, lo cual facilita y enriquece la ejecución de los programas.
2. Fortalece las capacidades locales, y facilita la puesta en marcha de programas y proyectos.
3. Permite la sostenibilidad de los programas, proyectos y acciones, pues su ejecución obedece a una acción complementaria y compartida que da sentido de pertenencia.
4. Contribuye a incrementar la inversión al aumentar los ingresos a través de aportes locales (municipales y comunitarios), lo cual permite ampliar coberturas.
5. Promueve el reconocimiento de las capacidades técnicas y organizativas de las comunidades, y fortalece su habilidad de negociación.
6. Permite que haya representación de los diferentes sectores y grupos, incluyendo adultos mayores, jóvenes y personas con retos especiales.

Esta estrategia de participación democrática incluye la socialización de la información, la motivación, el acceso a herramientas de negociación y a la promoción de la participación activa de todas las personas, de manera que se garantice su asistencia y representación en las instancias de decisión como las Asambleas Distritales, Comisiones de Desarrollo, Contralorías Ciudadanas y Mesas de Negociación.

La representación equitativa de todos los actores locales que promueve el Triángulo de Solidaridad, permite y es garantía, de que en la identificación y selección de soluciones estén presentes las necesidades y demandas reales de la población. No excluye a ninguna persona, organización o institución, promoviendo y facilitando la inclusión de todos de manera libre y democrática, estén o no organizados.

Mediante este proceso y nueva forma de "hacer las cosas", las comunidades, municipalidades e instituciones gubernamentales, logran articular el desarrollo en el nivel local, participando de los incentivos, programas y proyectos, mejorando así la calidad de vida de los miembros de la comunidad.

Ello demanda información, oportunidades, formación y voluntad para participar y construir conjuntamente, las condiciones que contribuyan a su desarrollo, así como a la superación de las barreras estructurales que les impiden superar su condición de pobreza.

El Triángulo de Solidaridad es el Proceso de Concertación a un nivel local, lo que permite dar poder a las comunidades en la atención de la pobreza, gracias a este mecanismo.

6. Metas de la Administración Rodríguez

    6.1 Metas Globales para el final del período presidencial

• Bajar la pobreza de un 19.7% a un 16% en el 2001.

• Dimisnuir en un 50% la cantidad de comunidades que no cuentan aún con agua potable y garantizar la potabilidad del agua en el 100% de los acueductos administrados por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

• Aumentar la cobertura efectiva de la Educación Secundaria, garantizando que al final de cuatrienio, al menos un 72% de los adolescentes y jóvenes tendrán acceso al tercer ciclo y Ciclo Diversificado.
  
  
• Lograr que el 100% de adultos mayores en situación de pobreza tengan acceso a una pensión del Régimen no Contributivo.
  
• Lograr un desempleo no mayor al 4.7% de la PEA, sin discriminación alguna, de acuerdo con las estrategias establecidas en el PND 1998-2002.

    6.2 Metas sectoriales para el año 1999

        Las siguientes son un conjunto de metas sectoriales, para dar una idea clara, de la capacidad y compromiso que tiene el Gobierno para apoyar a las familias que se encuentran en situación de pobreza. Reconocemos de antemano que el análisis de población objetivo y sus carencias, generará en el proceso una mayor precisión sobre las prioridades de los grupos más desprotegidos de la sociedad. A finales de 1999 se presentarán las metas específicas para el año 2000, y de igual manera se procederá a finales del 2000 y del 2001.

        6.2.1 Vivienda

• Aplicar la FIS a todas las familias que se ubican en asentamientos de vivienda en condiciones de precarios y tugurios en el Área Metropolitana, con la colaboración de las instituciones que pertenecen a este sector.

• Para la erradicación de tugurios y entrega de bonos se asignarán 21.500 millones de colones, lo que representa un incremento del 57% en 1999 con respecto a los recursos destinados a estos fines durante 1998. Esto permitiría la entrega de aproximadamente 16.000 bonos de la vivienda a personas en situación de pobreza.

• Desarrollar acciones paralelas en la zona rural para evitar el efecto de migración rural. De manera concreta, el Instituto de Desarrollo Agrario tiene como meta para el presente año apoyar aproximadamente a 3.100 familias, beneficiando a unas 14.500 personas mediante la entrega de lotes y granjas. Esto permitirá que puedan construir su vivienda cerca de los centros de producción, o producir en sus pequeñas granjas, como solución para aquellas familias de la zona rural que, sin ser la agricultura su principal fuente de ingreso, pueda representar un ingreso secundario que lo proteja de los problemas cíclicos de la economía en estas áreas.

        6.2.2 Pensiones

• Aumentar el monto de la pensión del Régimen no Contributivo de la Caja Costarricense del Seguro Social - FONASOL, de 8.500 a 10.000 colones por mes, lo cual equivale a un incremento de casi el 18%, cifra que es muy superior a la inflación esperada para el año y representa, por tanto, una importante mejoría en el valor real de esas pensiones.

• Universalización de las pensiones: Actualmente, se asignan 42.000 pensiones a personas adultas mayores en condición de pobreza, mientras que de acuerdo con los datos de la Encuesta de Hogares, se estima que el número de personas que cumple ambas condiciones ronda en 54.400. En este año, se completará la aplicación de la FIS a todos los adultos mayores en condición de pobreza, a fin de iniciar el proceso para incrementar la cobertura del sistema y lograr, al finalizar la Administración, que ésta sea universal. A tal efecto, es absolutamente necesario contar con los recursos que provendrían del 20% de la venta de la cartera comercial del INS, así como los resultantes de dar en concesión bandas de la telefonía celular y de PCS, junto con otras fuentes de recursos que se lleguen a determinar en los próximos meses.

        6.2.3 Infancia y Adolescencia

• Desarrollar una estrategia integral para promocionar y difundir los derechos de los niños, niñas y adolescentes a nivel nacional, así como poner en ejecución los mecanismos necesarios para legitimar el ejercicio de los mismos en el ámbito familiar, comunal e institucional. Esta tarea será liderada por el Patronato Nacional de la Infancia mediante la creación de las Juntas de Protección a la Niñez y la Adolescencia, y de los Comités Tutelares en todos los Cantones y Distritos del país.
• Atención integral a niñas, niños y adolescentes en riesgo social, que comprende:
• Niños y niñas con vínculos familiares que desarrollan estrategias de sobrevivencia tales como: mendicidad, ventas ambulantes, y otras actividades en el sector informal;
• Niños y niñas explotados sexualmente
• Niños y niñas que deambulan por las calles de las cabeceras de provincia.

Se espera sustraer de su situación de riesgo aproximadamente a 3.900 niños, niñas y adolescentes que en este momento se encuentran detectados e iniciados en procesos de tratamiento en el Patronato Nacional de la Infancia, y contará con una inversión aproximada de 275 millones para el presente año.

• Aunque no contamos con datos fidedignos, la observación empírica nos indica que la cantidad de niños, niñas y adolescentes susceptibles de romper vínculos con las familias si no se brida una atención integral y urgente, podría alcanzar la suma de 6.000 personas. Por tanto, se espera fortalecer el trabajo con las familias de estos niños y niñas expuestos a alta vulnerabilidad sicosocial, quienes actualmente deambulan en las comunidades, con una inversión de aproximadamente 300 millones de colones adicionales, ya pactados con el Patronato Nacional de la Infancia.
• Muy particularmente se brindará atención especial a aquellos niños y niñas que por diferentes situaciones deben ser, o se encuentran ya, separados de sus familias, disminuyendo los tiempos de institucionalización y garantizando para ellos y ellas un hogar seguro, en el cual puedan desarrollarse integralmente rodeados de afecto, seguridad y protección especial.
• Otro componente esencial, se refiere al desarrollo y consolidación de estrategias que permitan la atención sicosocial y legal, a niños y niñas que sufren de alguna forma de violación de sus derechos al interior de sus familias. Ello implica la atención de aproximadamente 170.000 personas que de manera directa están relacionadas o vinculadas con estos niños y niñas.
• También ampliaremos la atención para niños y niñas con edades entre los 7 y los 12 años, con base en el concepto de Hogares de Medio Tiempo. Se iniciarán acciones para la atención de 2.240 menores con una inversión de aproximadamente 600 millones de colones, mediante nuevas alternativas a nivel local, que se promoverán y pondrán en ejecución mediante el mecanismo estratégico del Triángulo de Solidaridad
• Adicionalmente, se atenderán aproximadamente 6.970 niñas y niños mediante la modalidad de Hogares Comunitarios, para lo cual se ha destinado un monto de 841 millones de colones.

        6.2.4 Mujer

• El programa "Construyendo oportunidades" representa un apoyo por parte del Estado a aquellas jóvenes que han asumido el compromiso de ser madres a muy corta edad. Significa un apoyo con el objeto de dar fortaleza a estas jóvenes al tiempo que se las prepara para dar una educación a sus hijos. Este programa tiene dos componentes:
  

• Un estímulo mensual transitorio a madres adolescentes, con una inversión total de 509 millones de colones.
• Apoyo integral de capacitación, salud y fortalecimiento personal a unas 4.500 madres adolescentes

• El IMAS deberá asegurar que las mujeres que se encuentren en situación de pobreza, sean beneficiarias de los programas de formación humana y técnica, así como del incentivo económico ligado a estos esquemas de capacitación en el marco del Programa para la Atención de Mujeres en Condiciones de Pobreza. Esto implica ayudas económicos mensuales durante seis meses a unas 3.322 mujeres en situación de pobreza, con un incentivo mensual de 25.000 colones. También se entregarán 10.028 colones mensuales durante un período transitorio de apoyo económico, para la formación humana y técnica, que beneficiará aproximadamente a 2.000 mujeres. Estos dos programas tendrán una inversión de 729 millones de colones.

• Se capacitarán aproximadamente 1.000 mujeres como parte del Programa "Microempresa para la Atención Infantil Hogares Comunitarios", y otras modalidades alternativas para ampliar la cobertura de atención a niños y niñas, principalmente a aquellas jefas de Hogar, para que puedan contribuir económicamente a su hogar como madres comunitarias.

        6.2.5 Educación

La principal responsabilidad en la cual el MEP deberá concentrar sus mayores esfuerzos es la reducción de la deserción escolar.

• Tanto en primaria como en secundaria, cada seis meses el MEP estará en la obligación de informar al Presidente de la República acerca del movimiento de este indicador, dándole especial atención al paso de sexto al sétimo año.

• Dar un estricto seguimiento a cada estudiante que deserte del sistema educativo formal, y en función de las conclusiones, definir un sistema de atención personalizada que permita el reingreso del educando.

• Como primer paso en la recolección de la información sobre población objetivo, se utilizará la distribución del bono escolar para recolectar los datos sobre unos 93 mil infantes y su familia, que es a su vez el número meta de entrega de bonos escolares completos para este año. Para este fin se destinará un total de 750 millones de colones, para un bono de 8.000 colones, lo que representa un incremento de un 25% con respecto al presupuesto de 1998.

• Revisar el esquema actual de las becas que se otorgan, de tal manera que se privilegie con este beneficio a estudiantes de secundaria en situación de pobreza. A este programa se destinarán 1.000 millones de colones y pretende no sólo ampliar el monto por estudiante, sino la cobertura actual mediante becas de 4.500 colones promedio por mes para atender unos 22.000 adolescentes. Esto representa un incremento de aproximadamente un 120% en términos de cobertura, y de un aumento presupuestal del 100% con respecto del año anterior.

    6.2.6 Alimentación

• Se aumentará el presupuesto al Programa de Comedores Escolares en 600 millones de colones, mediante una asignación total de aproximadamente 5.765 millones de colones, permitiendo con ello una cobertura estimada en más de 465.000 estudiantes.

• Fortalecer el programa de CEN-CINAI para lograr la atención integral de aproximadamente 130.000 niñas y niños menores de seis años, con una inversión cercana a los 2.700 millones de colones, para un incremento de un 17% con respecto al presupuestado en 1998. En términos de cobertura se busca atender:

• 32.000 niños y niñas con atención integral para un incremento del 45 % con respecto a 1998.
• Entrega de leche a 90.000 personas para un incremento de un 57 % con respecto a 1998.
• Entrega de paquetes de alimentos (DAF) a 7.000 personas lo que representa un aumento de un 75% con respecto a la población atendida con este componente durante 1998.

• Revisar la localización geográfica de los CEN-CINAI, de tal forma que se identifiquen aquellas comunidades en las que se concentren familias en situación de pobreza y que no tienen acceso a este servicio. Es decir, adecuar la oferta respecto a la demanda, y traducirlo en reubicación o apertura de nuevos centros bajo modalidades altamente participativas de base local (microempresas, cooperativas, empresas asociativas de base comunitaria).

• Apoyo a las familias en desventaja social y pobreza extrema mediante incentivos promocionales que les permita complementar el ingreso familiar, como mecanismo para fortalecer el núcleo familiar, y su incorporación en actividades que propicien el desarrollo social y familiar. Esto representará una inversión de 1.458 millones de colones para atender aproximadamente 4.800 familias, beneficiando de manera directa a más de 23.000 personas.

• Poner en ejecución el Sistema de Vigilancia Alimentaria Nutricional Escolar, iniciando en aquellos cantones que han mostrado mayores índices de deficiencia en peso para edad. Es así como de manera oportuna, se podrá identificar los escolares con problemas de salud o nutricionales, y brindarles el servicio que requieran acorde con la realidad del país.

        6.2.8 Empleo

Las acciones para mejorar las oportunidades de mayores y mejores empleos, deben generarse a la luz de las propuestas del plan económico y social La Solución de Todos. Este sugiere que la mejora laboral se presentará con el aumento en la inversión y la generación de nuevas empresas, que resultará de la mayor competitividad de la economía al implementar las medidas del nuevo Plan. Sin embargo, hay que trabajar también para que las personas en condiciones de pobreza puedan aprovechar esas oportunidades.

Esto se lograría a través de medidas que fortalezcan la cobertura y la calidad de la educación, ya sea académica o técnica. En el campo de la capacitación y educación técnica es necesario:

• Adecuar los programas del INA a la demanda del mercado de trabajo en el ámbito técnico.

• Lograr un 90% de éxito en el mercado laboral de los participantes en los programas de formación del INA.

• Lograr una mayor eficiencia de la educación técnica, a través del Sistema Nacional de Educación Técnica (SINETEC), que viene funcionando desde hace varios meses.

• Revisar la pertinencia de los programas de formación con atención a los sectores más dinámicos de la economía, e informar al Presidente de la República sobre el índice de colocación en el mercado de trabajo de los egresados. El INA será responsable de esa evaluación permanente.

• Brindar más y mejores opciones de cuido de niños y niñas para madres que tengan que salir a trabajar, como lo son los Hogares Comunitarios, Hogares de Medio Tiempo y CEN-CINAI, entre otros.

        6.2.9 Sector rural

• Atención prioritaria a un total de 230 asentamientos con un total de 9.200 familias (alrededor de 44.000 personas), de modo que se les brinde servicios integrales, incentivando con ello la actividad productiva y reduciendo movimientos migratorios del campo a la ciudad. Esto implica no sólo entregar las parcelas, sino también, generar la infraestructura y la prestación de servicios que les garantice mejores y mayores condiciones para un desarrollo digno: educación, salud, agua potable, vías de acceso, oportunidades productivas y medios de comunicación.

• Se entregarán un total de 1.549 parcelas con servicios básicos completos, con el objeto de disminuir la posibilidad que propietarios originales abandonen su tierra por condiciones inadecuadas.

7. Consideraciones Finales

Como Gobierno, nos hemos comprometido con el pueblo para crear las condiciones que nos permitan mejorar el nivel y la calidad de vida de toda nuestra población, en particular, de quienes se encuentran en situación de pobreza y exclusión social. Para ello contamos con el plan económico y social "La Solución de Todos" y con este Plan de Solidaridad.

Esto implica encaminar al país por una senda de progreso y estabilidad económica, que ofrezca más y mejores oportunidades de desarrollo para todos los habitantes del país. La estrategia de desarrollo humano y los lineamientos programáticos contenidos en "La Solución de Todos" comprende la definición de políticas que han de generar esas oportunidades, las cuales se complementan con este Plan de Solidaridad.

La estrategia de desarrollo humano trasciende las acciones compensatorias promocionales para las familias de escasos recursos. Esta estrategia significa generar la capacidad nacional de crecer y de que todas las personas tengan oportunidades de participar en ese crecimiento. Es asegurar la salud, la nutrición, el acceso al agua potable y a la educación para todas las personas; es infraestructura de apoyo a la producción, de asistencia técnica para el incremento de la productividad de cada uno de sus pobladores, comprendiendo también una legislación y un sistema de justicia que garanticen el cumplimiento y respeto a los derechos humanos, individuales y colectivos en lo más extenso de sus definiciones.

Es por último, el esfuerzo de un país por cruzar ese puente hacia el siglo XXI, y lograr así, el desarrollo humano con la ayuda de las soluciones de todos y para todos sus habitantes.