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La reforma social de nuestro tiempo
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La Revista

Miguel Angel Rodríguez Echeverría

Febrero 11, 2020

Estancamiento secular o cíclico

La Ley de Protección al Trabajador ha sido, en verdad, de enorme beneficio para los trabajadores de Costa Rica. Y aún mayores ventajas les brindará en el futuro.

Viejos problemas

En 1998 pensiones para todos en la vejez, un sistema de capitalización para los trabajadores que eliminase los problemas y contradicciones del régimen de cesantía, el ahorro nacional y la capitalización de los trabajadores eran grandes temas que por muchas décadas habían burlado la capacidad costarricense de darles solución. No habíamos logrado dar respuesta a ¿cómo proveer pensión para todos en la vejez?, ¿cómo resolver las injusticias y conflictos en la cesantía?, a ¿cómo aumentar nuestro ahorro? Y a ¿cómo fortalecer la participación de los trabajadores en la capitalización?,

Por eso formaron esos temas parte de nuestra oferta electoral en la campaña que me llevó a la presidencia en 1998.

Ya antes con motivo del II Congreso del Partido Unidad Social Cristiana de 1995 se habían aprobado propuestas en estos campos en la Carta Social Cristiana a Costa Rica.

Respecto al tema de pensiones se señalaba la necesidad de adecuarlas a las “condiciones de la sociedad y el Estado costarricenses” señalando que todo “habitante de la República debe estar cubierto por un régimen de seguridad social sólido, suficiente y humanizado” para lo cual “debe establecerse una pensión básica o universal”.

Respecto al tema de cesantía y capitalización laboral se indicaba en la Carta Social Cristiana a Costa Rica la necesidad de un “seguro de desempleo que garantice un mínimo de calidad de vida a los que queden cesantes…para ello nos proponemos romper el tope del beneficio de la cesantía y convertirlo en un derecho real” Y más adelante señalaba el propósito de incorporar a “los trabajadores a nuevos niveles de participación en la gestión y en las utilidades de las empresas”.

Esa Carta Social Cristina a Costa Rica se conoció durante 14 meses por varias decenas de miles de costarricenses en el Segundo Congreso Nacional del PUSC. Para entonces ya se habían debatido por varias décadas reformas para resolver esos viejos problemas de pensiones, cesantía y falta de participación de los trabajadores en el ahorro nacional, pero sin haberse logrado ningún progreso. En 1968 se había dado la iniciativa de Francisco Morales para crear un Sector de Economía Laboral con la cesantía, y había habido otras iniciativas respecto a la transformación de la cesantía de Enrique Guier, Alfonso Carro, Alberto Martén y Armando Arauz. Yo mismo había propuesto en los ochentas un sistema de participación de los trabajadores en los dividendos de las empresas: todas estas y otras iniciativas buscaban resolver algunos de los problemas mencionados, y generar ahorro y participación empresarial de los trabajadores.

Para la campaña electoral de 1998 los principios de la Carta Social Cristiana fueron convertidos en propuestas programáticas. Nuestro Programa de Gobierno Soluciones para el Futuro: Nuestro compromiso con el desarrollo humano dedicó un capitulo al Sistema de Pensiones señalando sus problemas (falta de solidaridad, complejidad, estatización, falta de participación de las personas, desequilibrio financiero, contribuciones estatales discriminatorias y regresivas, y beneficios discriminados entre generaciones) y propuso soluciones.

Sobre el tema de la cesantía Soluciones para el futuro propuso romper su tope de 8 años, convertirla en un derecho real y estudiar con trabajadores y patronos la posibilidad de cambiarlo por un seguro de desempleo.

Camino al acuerdo

La experiencia con el PAE 3 nos indicó que las circunstancias habían cambiado y que era ahora muy difícil llegar a acuerdos con el PLN en la oposición para aprobar reformas de calibre. Por eso desde mediados de 1997 al estructurar la campaña le dimos mucha relevancia a la Dirección Nacional de Sectoriales para tratar de ir conformando acuerdos concretos con las diferentes representaciones de la sociedad respecto a las reformas que consideramos más profundas y necesarias.

Para eso se desarrolló un intenso proceso de análisis y retroalimentación con más de una veintena de sectores específicos, abarcando desde los indígenas hasta el sector financiero, desde la seguridad ciudadana hasta la cultura, pasando por la situación de las personas con discapacidad, la clase media, la infraestructura, la mujer y los educadores, entre otros. Se les convocó para plantearles las propuestas de nuestro Programa de Gobierno, luego para oír sus reacciones y finalmente para reaccionar a sus comentarios. Esta interacción no se dio solo con los sectores o personas afines al Partido o a su ideología por lo que fue un proceso totalmente incluyente.

La última actividad de este tipo se realizó el 29 de enero de 1998, en el umbral mismo de las elecciones. Ese día dije a los representantes sindicales: «Impulsar una visión compartida de futuro, compartida por todos, construida por todos y disfrutada por todos será la base de nuestro accionar gubernamental (…) esa visión de futuro debe ser necesariamente el fruto de la concertación y la unidad nacional. La concertación no es solo el acuerdo entre partidos políticos, aunque esto también es necesario. Es la armonización de los legítimos intereses y derechos de todos los actores sociales»

Solo tres días después de ese discurso, los costarricenses me concedieron el inmenso honor de elegirme Presidente. Y al día siguiente, el primer lunes de febrero, mi primer acto fue cumplir esas palabras al colocar una ofrenda ante el Monumento Nacional y anunciar la convocatoria al Proceso de Concertación Nacional.

Ese fue el tema que traté ese mismo día con los Expresidentes de la República, al siguiente día con la cámaras empresariales y los sindicatos y luego con los rectores de las universidades públicas y con la Iglesia Católica, que ya en su Carta de Adviento de 1997 había llamado la atención sobre su importancia.

Con el apoyo de muy distinguidas personalidades, la Comisión para la Concertación Nacional presentó su informe final el 27 de abril de 1998 por lo cual el 15 de junio de 1998, tuve ocasión de firmar el decreto ejecutivo que reglamentó el Proceso de Concertación Nacional y de instalar las distinguidas personalidades nacionales, de diversa extracción política y sectorial, que integraron la Mesa Coordinadora que, en adelante, tendría a su cargo la conducción del proceso. El pleno sería el Foro de Concertación y además habría una Junta de Mediadores, una Comisión de Verificación de Acuerdos y una Secretaría Ejecutiva.

Menos de un mes después, el 13 de julio de 1998, se instaló el Foro de Concertación.

El gobierno presento a la Concertación diez temas que incluían uno para transformación de la cesantía y otro para el sistema de pensiones. Para cada tema se planteó un diagnóstico y posibles soluciones. El lector interesado podrá encontrar detalles de este proceso en mi artículo Justicia Social y Racionalidad en la Previsión Social Costarricense en el libro Ensayos en Honor de Fernando Trejos Escalante y en mi libro La Solución Costarricense.

A partir de la realidad que afrontaban los regímenes de pensiones existentes, definimos los objetivos esenciales de la reforma que presentaríamos a consideración del Proceso de Concertación Nacional y, luego, de la Asamblea Legislativa: asegurar el financiamiento a largo plazo, ampliar su cobertura, ligar los beneficios a los aportes de cada cual en los casos de personas con empleo fijo o con ingresos suficientes, mejorar la supervisión para fortalecer la seguridad del sistema, proteger los recursos frente a futuras necesidades y carencias fiscales, y promover un manejo que maximizara el beneficio de este ahorro para la economía nacional.

Los problemas del régimen de cesantía se centraban en que la legislación contemplaba despidos con pago y otros sin pago del beneficio, lo cual originaba una tan alta como indebida litigiosidad judicial; su tope de ocho años era un incentivo negativo para los trabajadores más productivos y no había real garantía de pago cuando las empresas quebraban, por lo que en ocasiones el trabajador perdía su empleo y también el beneficio llamado a apoyarlo en esa eventualidad.

En este campo los objetivos centrales de la reforma, que también conocerían la Concertación Nacional y luego el Congreso, eran convertir la cesantía en un beneficio que se percibiese sin importar la razón por la cual finalizaba la relación laboral, garantizar que el trabajador percibiría la ayuda con independencia de los avatares de su patrono y lograr una ruptura del tope. Pero todo eso, a su vez, no debía convertir a la cesantía en una carga inmanejable para los patronos, que restase competitividad a nuestra producción y por esa vía terminase siendo, a la larga, fuente de perjuicio antes que de beneficio para los trabajadores. Además, perseguíamos contribuir a mejorar la participación de los trabajadores en la creación y manejo del ahorro nacional como yo lo había planteado de manera diferente en el proyecto de Ley de participación de los Trabajadores en el Capital de las Empresas que presenté en 1988.

Pocas semanas antes de la inauguración de mi gobierno conversé sobre estos temas con Joseph Stiglitz quien posteriormente recibiría el premio Nobel en Economía, y era entonces Economista Jefe y Primer Vicepresidente del Banco Mundial, y con mi hijo Andrés, a quien Stiglitz había dirigido la tesis doctoral en Stanford. Joseph comentó como, frente al problema de desempleo creado por los incentivos perversos a no trabajar que establecían los seguros de desempleo, cabía la solución de usar los recursos guardados para su futura pensión para pagar el ingreso durante los periodos en que un trabajador no tuviese ocupación pagada. De esta manera el trabajador desempleado recibía ingresos durante ese período, pero sin aumentarle su patrimonio pues se descontarían esos ingresos de su futura pensión. Cuando se estaban preparando los documentos para la Concertación Nacional y a fin de estudiar si lo que correspondía era establecer un seguro de desempleo, se lo planteamos a Alberto Trejos, el hijo de Fernando de quien yo había aprendido el interés por estos temas, y fue él quien elaboró la fórmula para unir la solución de los dos problemas. Luego serían Ronulfo Jiménez y el Ministro de Trabajo Víctor Morales quienes tendrían la capacidad adecuada para conducir el proceso hasta la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador.

No fue fácil llegar a un acuerdo. Había legítimos intereses contrapuestos entre grupos de trabajadores sindicalistas y solidaristas que demandaban soluciones diferentes. Los patrones deberían aumentar sus cotizaciones, y sabemos que eso siempre genera oposición. Algunas instituciones públicas deberían sacrificar ingresos, y claro que sus funcionarios y usuarios lo resentían. Las fuerzas conservadoras deberían aceptar cambios en la operación de los fondos de pensiones y la participación de operadoras privadas. Se requería fortalecer los poderes de la CCSS para cobrar las cuotas de la seguridad social y extender la cobertura de IVM con los trabajadores independientes. Se tenía que establecer un sistema centralizado de declaración y cobro de recursos de diferentes instituciones (SICERE).

Sobre ambas reformas se alcanzó consenso en la Concertación Nacional. Esos mismos sectores participaron activamente en el proceso de plasmar esos acuerdos generales en una propuesta específica de legislación, pues en el proceso se ratificó la decisión de vincular ambas reformas.

El proceso legislativo fue inusualmente expedito para una ley de esta magnitud, considerando los cánones usuales en el país, y el 24 de enero de 2000 se aprobó la Ley de Protección al Trabajador, que sancioné el 16 de febrero de ese mismo año y se publicó dos días después con el número 7983.

Nuestras aspiraciones y realizaciones

La ley aprobada fortaleció el sistema de pensiones preexistente (IVM), manteniéndolo como un fondo de reparto, basado en la solidaridad social, y operado por la CCSS. Creó una segunda pensión para todos los trabajadores sin costo adicional para ellos, redistribuyendo cargas sociales ya existentes y con un aumento en la contribución patronal. Consolidó el sistema complementario de pensiones voluntarias. Permitió en esos dos últimos pilares la creación de operadoras privadas con base en esquemas de capitalización del aporte de cada individuo. En este nuevo régimen de la seguridad social los ahorros están en cuentas individualizadas de propiedad del trabajador. Se colocan en la operadora de pensiones que el trabajador escoge. Y las contribuciones del trabajador están seguras frente a la avidez por recursos de los gobiernos, con excepción, como todos los recursos en colones, del impacto del impuesto que significa la inflación. Además se universalizó la cobertura de las pensiones no contributivas para los adultos mayores pobres, generando nuevas fuentes de recursos para darlas a quienes carecían de ellas. Se garantizó que se recibiese parte de la cesantía sin importar la causa de cese de la relación laboral. Se rompió parcialmente el tope de este auxilio y, además, se utilizó los recursos girados mensualmente para crear ahorro de largo plazo.

Con esta ley se crean dos fondos que se depositan en cuentas individualizadas a nombre del trabajador. El primero corresponde a los aportes para el pilar del seguro obligatorio de pensiones complementarias. Su financiamiento equivale al 4,25% de los salarios de los trabajadores, que se generó tomando los siguientes recursos: 1 punto del aporte obrero al Banco Popular, la mitad del 0,5% (esto es 0,25%) del aporte patronal a ese mismo banco, parte del aporte de los patronos al Instituto Nacional de Aprendizaje (un 1,5%) y la mitad de los aportes al Fondo de Capitalización Laboral (es decir, 1,5%).

Este Fondo de Capitalización Laboral se financia modificando las reglas de la cesantía, de modo que parte de ella, un 3% del salario, lo aporta mensualmente el patrono. Anualmente, la mitad de los aportes y rendimientos acumulados se trasladan a la cuenta de pensiones complementarias que está a nombre del trabajador y el resto se acumula para que éste pueda retirarlo al concluir la relación laboral, por cualquier motivo. La otra parte de la cesantía, un 5,33% del salario, sigue rigiéndose por las reglas anteriores, es decir que tiene un tope de ocho años y el trabajador la recibe solo si es despedido sin justa causa para ello.

El cuadro 1 nos indica que al inicio en 2001 los dos fondos de la Ley de Protección al Trabajador (Régimen Obligatorio de Pensiones Complementarias y Fondo de Capitalización Laboral) representaban solo el 5% de los activos del régimen de IVM con 58 años de existir y un 2,4% del total de activos de los sistemas de pensiones. En 2005 estos dos fondos representaban más de una cuarta parte del total de los recursos de pensiones y equivalían a un 72% de los de IVM. Ya en 2009 los activos administrados por la Ley de Protección al Trabajador eran superiores a los del IVM. El pasado setiembre de 2014 los relacionados con LPT eran 1,8 veces los de IVM y significaban un 44,5 % de todos los fondos de pensiones. Todos estos activos se han acumulado a pesar de la ventaja que tienen los empleados con la LPT de que la mitad de los ahorros del Fondo de Capitalización Laboral se les entrega cuando alcanzan cinco años de relación continua, o cuando terminan su relación laboral con un patrono.

En el cuadro 2 están en millones de colones los recursos de los diferentes regímenes de pensiones y su relación con el PIB. Podemos observar que la Ley de Protección al Trabajador desde su creación ha significado un aumento de esos recursos de 13,6 puntos porcentuales del PIB, lo que es muy considerable. Esto se ha dado sin que disminuya el aporte de los otros sistemas, que en conjunto han aumentado 3,1 puntos porcentuales del PIB, en su mayor parte por el crecimiento del sistema de Capitalización Colectiva del Magisterio Nacional.

Podría pensarse que el aumento de este ahorro en los Fondos de la LPT fue compensado por la disminución de otras formas de ahorro. Pero no fue así. El resultado neto de la LPT es altamente beneficioso para la generación de ahorro doméstico.

Si vemos la relación del ahorro nacional con el ingreso nacional disponible, según los datos del BCCR, de 1991 al año 2000 fue en promedio de 8,99% y para el período posterior a la entrada en vigencia de la LPT de 2001 a 2007, el ahorro nacional en promedio subió a un 11,93% del ingreso nacional disponible; llegando a un 13,9% en el último de esos años. Incluso si incluimos en el último período los años de la crisis financiera mundial el promedio para 2001 a 2013 sería de 11,08%. Esta es muestra evidente de un incremento neto del ahorro nacional de un 38,9% sin tomar el efecto de la crisis, y de un 28,4 % aún con los afectos adversos del problema financiero internacional y del mayor desahorro del sector público nacional en los últimos años. Claro que para acelerar nuestro crecimiento este nivel de ahorro es todavía insuficiente.

También la LPT fortaleció los mecanismos operativos y de cobro de IVM, y genera nuevos recursos para las pensiones no contributivas de asignaciones familiares. Desdichadamente como lo ha venido señalando la SUPEN ha habido falencias en la administración del régimen de IVM; y algunos de los nuevos recursos para el sistema no contributivo, como la lotería electrónica, han tardado mucho en ser puestos en operación.

Con la LPT cambió radicalmente el sistema previsional costarricense. Con los cuatro pilares de: IVM de la CCSS; las pensiones no contributivas; las pensiones complementarias voluntarias y las pensiones complementarias obligatorias; se cuenta ahora con un sistema que reúne las ventajas de la solidaridad para las personas con menos recursos en su ancianidad, con las garantías de una pensión adecuada al nivel de vida alcanzado al tiempo de retiro y la seguridad de la protección de los recursos capitalizados en la cuenta personal del trabajador. Conforme el régimen de reparto de IVM vea decrecer el beneficio otorgado en proporción al salario, aumentará en más el ingreso por las pensiones del régimen complementario obligatorio de la LPT.

La Ley de Protección al Trabajador ha sido, en verdad, de enorme beneficio para los trabajadores de Costa Rica. Y aún mayores ventajas les brindará en el futuro.

Es una reforma de gran calado que mejoró las relaciones obrero-patronales, trajo justicia y equidad al anteriormente regresivo sistema de pensiones, anticipó evoluciones de la solidaridad costarricense y financia nuestro desarrollo económico. Es un ejemplo iluminador de la capacidad previsora que ha caracterizado a nuestra evolución nacional y que nos especificó en el pasado, y ojalá lo haga de nuevo en el futuro.


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El autor es Economista (Ph.D.) y político costarricense.
Fue Ministro Director de la Oficina de Planificación (1968) y Ministro de la Presidencia (1970), Diputado de la Asamblea Legislativa 1990-1994, período en que ejerció la Presidencia del Congreso,
Expresidente de Costa Rica (1998-2002) y Exsecretario General de la OEA.

Fuente: La Revista

 

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